Vielä 1980-luvulla oli kunnalliseen päätöksentekomenettelyyn liittyviä toimivalta-ongelmia. Koettiin, että päätökset tehtiin liian korkealla tasolla. Kysyttäessä, missä jokin asia ratkaistiin, virkamies saattoi todeta: "Jossain lautakunnassa tai kaupunginhallituksessa, en tiedä!" Henkilöstöön liittyvät asiat – valinta, palkkaus, koulutus – koettiin surkeimmin järjestetyiksi.

Ongelmien poistamiseksi kunnat valmistelivat organisaatiouudistuksia, joihin liittyi myös toimivallan delegointia virkamiehille.